FMLA之外：联邦带薪休假立法能否最终落地？

与政策领域的诸多议题相似，联邦带薪家事与医疗休假（paid family and medical leave）在华盛顿特区反复被提出，却又屡屡折戟。最近一次尝试是，国会在《重建更好未来法案》（Build Back Better Act）中纳入了一项带薪休假条款，该法案于2021年11月在美国众议院获得通过。

然而，在国会民主党人与西弗吉尼亚州民主党参议员乔·曼钦（Joe Manchin）未能达成妥协后，该条款一度被移除，随后又以缩减版形式被重新加回。《重建更好未来法案》最终未能独立通过国会，其部分内容后来被整合进2022年8月签署成法的《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act），但带薪家事或医疗休假并未包含在内。

为何联邦政府难以就带薪家事与医疗休假作出承诺？这一政策究竟有无可能落地？HR Dive就此采访了多位专家，以探究竟。

两党合作的尝试浮出水面

据CNN的一篇报道，自2020年3月以来，带薪家事休假条款已五次从立法中被削减或删除。这些努力通常以党派划线的方式提出或获得支持。

但近期，总部位于华盛顿的两党政策中心（Bipartisan Policy Center）组建了一个带薪休假工作组。该智库致力于促成跨党派政策解决方案。工作组由俄克拉荷马州共和党众议员斯蒂芬妮·比斯（Stephanie Bice）和宾夕法尼亚州民主党众议员克丽丝·霍拉汉（Chrissy Houlahan）牵头，旨在梳理一系列政策提案及现行法律——包括《家庭与医疗休假法》（FMLA）——以期为拟提交国会的两党立法构建框架。该中心经济政策项目副主任本·吉蒂斯（Ben Gitis）表示，工作组计划在未来1至2年内提出一项法案。

除比斯和霍拉汉外，工作组另有四名成员：得克萨斯州民主党众议员科林·奥尔德雷德（Colin Allred）、路易斯安那州共和党众议员朱莉娅·莱特洛（Julia Letlow）、艾奥瓦州共和党众议员玛丽安内特·米勒-米克斯（Mariannette Miller-Meeks）以及密歇根州民主党众议员黑利·史蒂文斯（Haley Stevens）。

吉蒂斯告诉HR Dive，有理由相信这次努力可能取得成果。“参与的国会议员对此非常热忱，”他说，“他们对推动事情取得进展感到兴奋。我认为，在设计项目时，他们愿意为做出这些艰难抉择付出艰苦努力。”

两党政策中心的工作组承诺，立法将通过常规程序（regular order）提出，而非预算和解程序（budget reconciliation）——这回应了曼钦参议员对《重建更好未来》提案中带薪休假条款最初版本所表达的疑虑之一。

在国会内部，路易斯安那州共和党参议员比尔·卡西迪（Bill Cassidy）也一直是带薪家事休假在右翼的有力倡导者，为这一传统上被视为自由派议题带来了更多两党关注。2019年，卡西迪与亚利桑那州民主党参议员基尔斯滕·西内马（Kyrsten Sinema）合作，推动了一项联邦带薪家事休假计划，该计划允许父母选择预支其未来的儿童税收抵免（Child Tax Credit）权益。

吉蒂斯指出，当前的文化背景也可能为推进该议题提供一定动力。“我们刚刚经历了一场大疫情，很多人重新思考什么是最重要的，”他说，“我认为立法者在关注这一点。”

出生率下降是另一个可能激励政界人士的因素，一些人担忧其对经济和现有福利项目的潜在影响。吉蒂斯指出，在抚养子女与增加个人收入和储蓄之间取得平衡非常困难，这使得带薪家事休假等政策对于同时支持这两方面努力显得尤为重要。

存疑的理由

尽管华盛顿及全国范围内对解决方案的热情可能高涨，但细节问题依然构成障碍——这在政策推进中向来如此。FMLA专家、Littler Mendelson律所股东杰夫·诺瓦克（Jeff Nowak）以及残疾管理雇主联盟（Disability Management Employer Coalition）首席执行官泰瑞·罗兹（Terri Rhodes）均表示，他们对联邦政府短期内通过全面休假立法信心不足。

“民主党控制国会两院时，曾有一个通过某种形式带薪休假立法的黄金机会，”诺瓦克说，“但出于某种原因，这并未发生。那是该政策成型的最佳时机。”

罗兹提到，她曾在疫情前的一次DMEC会议上对该前景感到最为乐观，当时各类利益团体和政界人士都对该政策表达了热情。但她说，有两个问题当时就固化了各团体无法推进的局面，如今这些问题似乎依然存在：“他们无法就如何管理达成一致，也无法就如何提供资金达成一致。”

吉蒂斯解释说，民主党倾向于“传统社会保险模式”。例如，纽约州民主党参议员柯尔斯滕·吉利布兰德（Kirsten Gillibrand）和康涅狄格州民主党众议员罗莎·德劳罗（Rosa DeLauro）提出的FAMILY法案，将授权政府征收工资税，由雇主和雇员共同缴纳——这是加利福尼亚州和纽约州等州采用的模式。

吉蒂斯表示，共和党的提案（已有多种变体）则倾向于帮助工人自行负担休假费用。常见建议包括税收抵免、税收优惠储蓄账户，以及允许工人在加班时选择获得1.5倍补休时间而非1.5倍加班工资。佛罗里达州共和党参议员马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）和犹他州共和党参议员米特·罗姆尼（Mitt Romney）于2021年提出一项法案，允许工人预支其未来的社会保障（Social Security）资金。

倡导团体和智库对相互对立的意识形态路径分歧激烈。预算与政策优先中心（Center on Budget and Policy Priorities）社会保障与残疾政策主任凯瑟琳·罗米格（Kathleen Romig）称保守派的卡西迪-西内马计划“并非带薪休假，而是一笔贷款，家庭必须偿还”；而美国人支持税收改革组织（Americans for Tax Reform）则表示，吉利布兰德-德劳罗提案将“给低收入美国人再添一项左翼增税负担”。

在商界，吉蒂斯说，往往存在两个“差异显著”的群体：大型跨国雇主通常支持联邦带薪家事休假（并且往往将其作为私人福利提供），而规模较小的雇主则倾向于更多抵制。目前，仅有约44%的美国工人受FMLA覆盖，该法不适用于员工人数少于50人的机构。“如果你只有五名员工，一名员工休假12周就占了你劳动力的很大一部分，”吉蒂斯指出。

除了资金问题，政界人士还面临关于带薪家事休假政策应涵盖范围的诸多问题。它应仅限于育儿假，还是如FMLA一样也包括医疗假？法律应允许多长的休假？该法对不同家庭和医疗情境的包容度应有多大？

这些棘手问题足以让联邦政界人士将责任推给各州——而各州正在迅速填补这一空白。“在带薪休假方面，州和地方政府一直是并将继续是引领者，”诺瓦克说。

复杂的拼图依然存在

十三个州以及华盛顿特区已制定带薪家事与医疗休假法律。势头正在蔓延——其中八个州的法律已生效，其余五个州即将实施。诺瓦克表示，预计每年会有更多州加入这一行列。

罗兹说，某些地区的雇主正应对异常复杂的带薪休假局面。以加利福尼亚州为例，她指出该州除带薪家事休假外，还有州伤残保险法和带薪病假法。旧金山的一名员工享有旧金山以外工人可能没有的权利；如果该员工怀孕，他们还有权享受怀孕伤残假。

罗兹表示，在多州运营的雇主需要弄清楚如何为可能数量庞大的员工整合所有地方和州法律——同时还要告知员工其应享权利及薪酬支付方式。

尽管联邦法律可以消除部分复杂性——并且视其范围，甚至可能导致某些州或地方法律的废止——但雇主仍需理解每项法律的细节。罗兹说，这些法律可能适用于不同的家庭成员，可能包含不同的薪酬支付标准，也可能有不同的资格工时要求。

尽管外包服务可用，且已有部分软件被开发出来帮助雇主理解合规要求，但DMEC一项调查中高比例的受访者表示，他们仍自行管理家庭与医疗休假要求。“最好的做法是彻底推倒重来，直接建立一个联邦带薪项目，”罗兹说，“但我不认为这会发生。”

FMLA可能如何演变

鉴于对联邦带薪休假项目出台的怀疑理由，政界人士是否有可能修订FMLA以解决该法律的其他要素？诺瓦克和罗兹表示，某些条款确实需要更新。

“疫情期间，没人能去看医生，”罗兹说，“所以他们不得不允许远程医疗，并为此设定一些参数。”尽管政府迄今对疫情后的规程保持沉默，“我认为这将会保留下来，”她推测道。

罗兹还表示，某些条款可能需要改造，以符合现代家庭生活观念。FMLA侧重于配偶、父母和子女的生物核心家庭结构，未考虑可能涉及例如叔舅姑姨等不同照护安排的情况。2015年，美国劳工部修订了其对“配偶”的监管定义，将同性婚姻纳入其中。

“我能看到两党可能共同支持的一个领域是丧假概念，”诺瓦克说，他指出雇主和雇员都可能支持将此类休假扩展纳入现行法律。“这似乎是FMLA中唾手可得的成果，我猜。”